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營改增按了暫停鍵?

2015-12-27 瀏覽(1619645)

營改增按了暫停鍵?

作為“十二五”(2011年-2015年)期間中國稅制改革的重頭戲,營業稅改征增值稅(下稱“營改增”)一直被期望在2015年底之前實現全行業覆蓋。然而臨近年底,“十二五”也迎來收官之刻,全面“營改增”卻已然無望。

“‘營改增’現在很顯然完不成了。它是一項大的改革,涉及到服務業和制造業,現在毫無疑問這項改革推遲了。”12月13日,財政部財政科學研究所所長劉尚希在一論壇上坦言。

“營改增”自從2012年1月在上海試點以來,已有四年。目前交通運輸業、郵政業、電信業和部分現代服務業的“營改增”已在全國全面推開。然而,在電信業自2014年6月納入試點之后,近一年半時間“營改增”再無新動作,改革似被按下了“暫停鍵”。

究其原因,除了未納入試點的生活性服務業、建筑業房地產業、金融業等四大行業都有自身的復雜性,也與中央地方財政收入失衡等原因密不可分。

建筑業和房地產業的共性問題,在于進項難抵扣。而金融業的問題則在于資產的配置行為不屬于消費,因此金融業應不應該征增值稅本身存在爭議。

中央地方財政失衡加劇,也使得“營改增”擴圍難以推進。

營業稅屬于地方稅,是地方稅收的主要來源,增值稅屬于共享稅,按75∶25的比例在中央和地方之間共享。

即便目前“營改增”的增值稅收入100%歸地方所有,“營改增”帶來的減稅后果還是大部分由地方承擔。而且這部分增值稅收入早晚也會按統一的比例向中央劃轉,這是地方財政無法承受的。

“在現行分稅制不變的條件下繼續推進‘營改增’,必然進一步加劇中央地方財政失衡,打破中央地方收入格局。中央政治局對財稅改革做出了新的決定,所以原來的‘營改增’方案就停了。”聯辦財經研究院院長、國家稅務總局原副局長許善達對《財經》記者直言。

財政部稅政司司長王建凡10月23日曾表示,財政部正在按照國務院的統一部署進行研究和不斷地完善方案,廣泛聽取各方面的意見,金融業等四大行業“營改增”方案經過一定的決策程序之后將會推出。

表態轉變

根據進度安排,“營改增”本將在“十二五”期間完成,2015年因此被看做是“營改增”的收官之年。然而,下半年以來,財政部部長樓繼偉的表態,卻出現了微妙的變化,暗示收官難度加大。12月中旬財政部財政科學研究所所長劉尚希“現在毫無疑問這項改革推遲了”的表態,則意味著對于未能按期完成改革的確認。

“營改增”的工作安排,最早源于2011年3月的“十二五”規劃綱要,其中明確提到“擴大增值稅征收范圍,相應調減營業稅等稅收”。

之后的2012年1月1日,上海市率先在交通運輸業和部分現代服務業開展“營改增”試點。緊接著當年2月,財政部相關司局便透露出“營改增”的時間表。時任財政部稅政司副司長鄭建新表示,“我們將逐步擴大試點范圍,力爭在‘十二五’期間將改革逐步推廣到全國范圍。”

2012年8月1日起,交通運輸業和部分現代服務業“營改增”試點范圍,由上海市分批擴大8個省。2013年8月1日,“營改增”范圍已推廣到全國試行。

2014年1月1日,鐵路運輸和郵政服務業被納入“營改增”試點。

2014年5月5日,國務院總理李克強在《求是》雜志發表文章提到,“2015年基本實現‘營改增’全覆蓋”。他在文中明確了“營改增”的“五步曲”:第一步,2014年繼續實行‘營改增’擴大范圍;第二步,2015年基本實現‘營改增’全覆蓋;第三步,進一步完善增值稅稅制;第四步,完善增值稅中央和地方分配體制;第五步,實行增值稅立法。

2014年6月1日,電信業被納入“營改增”試點范圍。

2015年5月18日,國務院批轉國家發改委《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》,其中提到:力爭全面完成“營改增”,將剩余的建筑業、房地產業、金融業和生活性服務業四大領域納入“營改增”版圖。

這些文件和表態都表明,“營改增”是“十二五”期間的重點任務,力爭在2015年實現全覆蓋。然而,今年下半年以來,相關表述卻出現了微妙的變化。

今年6月28日,樓繼偉在作關于2014年中央決算的報告時提出,“今年力爭全面完成營改增”。7月底,在全國財政工作視頻會議上,樓繼偉表示“抓緊推進營改增改革”。而在8月底作今年以來預算執行情況的報告時,他則表示,“適時將建筑業、房地產業、金融業和生活性服務業納入營改增試點。”

從“力爭”到“抓緊推進”,再到“適時納入”,業內人士因此預計今年完成“營改增”難度加大,年內實現全面覆蓋可能性驟減。

接近年底的12月,財政部財政科學研究所所長劉尚希在接受媒體采訪時表示,“今年‘營改增’肯定是完不成了,收支壓力太大,要推到明年了。”

擴圍受阻

自2014年6月電信業納入“營改增”試點之后,雖屢有傳聞試點會繼續擴大范圍,但事實上金融業、房地產業、建筑業和生活性服務業的“營改增”改革,在過去的一年半內擴圍受阻。

根據國家稅務總局統計,金融業、房地產業、建筑業和生活性服務業四大行業涉及的營業稅稅額約1.6萬億元,占營業稅稅收總額的67%。這意味著“營改增”最難也是最關鍵的部分仍亟待推進。

生活性服務業有望先行一步。11月22日國務院辦公廳發布的《關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》提出,適時推進“營改增”改革,研究將尚未試點的生活性服務行業納入改革范圍。科學設計生活性服務業“營改增”改革方案,合理設置生活性服務業增值稅稅率。

11月23日發布的《關于積極發揮新消費引領作用加快培育形成新供給新動力的指導意見》要求,適時推進醫療、養老等行業營業稅改征增值稅改革試點,擴大增值稅抵扣范圍。

因此,市場人士預測,生活性服務業可能會在剩下的四個行業里優先納入“營改增”試點。

“今年出臺的可能性不大,如果明年出的話,生活性服務業是相對比較容易出的,難度比較大的是另外三個。”中國社科院財貿所稅收室主任張斌對《財經》記者稱。

他分析稱,生活性服務業改革難度較小,如果年銷售額500萬元以下的企業為小規模納稅人,那么生活性服務業大部分企業都屬于小規模納稅人,適用于3%的征收率。這樣將會有很多生活性服務業企業從5%的營業稅,降為3%的增值稅。“這實際上是一種減稅的措施,降低了小企業稅負。由于生活性服務業大多是勞動密集型行業,降低稅負也有利于穩定和擴大就業。”張斌坦言。

對于年銷售額超過500萬元的一般納稅人,有6%、11%和17%三檔增值稅稅率。張斌認為,由于生活性服務業中勞動密集型企業比較多,所以適用6%增值稅稅率的可能性大一些。這樣對于一般納稅人而言,稅率將從原來的營業稅的5%微增至增值稅的6%,但抵扣增加了,所以總體稅負應該不會增加。

他對《財經》記者透露,以2014年的數據為基礎進行測算,營業稅稅目口徑下的旅店業、飲食業、旅游業目前適用于5%的營業稅,如果都按照小規模納稅人3%的增值稅征收率計算,將分別減稅66億元、156億元、8.6億元。

據悉,該測算是全部按照小規模納稅人和簡易征收計算的,而且未計算代理業、其他服務業中屬于生活性服務業的部分。

是否可以根據上述兩文件判斷生活性服務業將先行納入試點,仍面臨爭議。普華永道中國內地及香港間接稅主管合伙人胡根榮對《財經》記者解讀,這兩個文件并不是針對“營改增”,而是從整體上促進消費的角度講的。“我不認為出了這兩個文,就意味著明年生活性服務業一定會第一個納入‘營改增’。只能說有這個可能,但不能憑這兩個文件斷定。”胡根榮直言。

許善達也表達了類似的觀點。而且他認為,即便將生活性服務業納入試點,也對國民經濟影響很小。真正對國民經濟產生改革紅利的,不是生活性服務業,而是建筑業、不動產銷售和金融業。

剩下的這三個行業,之所以遲遲未見行動,則在于其本身的復雜性和特殊性。

建筑業和房地產業“營改增”共同面臨的最大問題,即進項稅額抵扣不足。建筑業中有大量的砂石料的采購,很難開出增值稅專用票。這個過程中還有大量的現金交易,征管難度比較大。

一位不愿具名的業內人士對記者直言,“建筑業企業去買材料,有時候都不知道這個材料是哪里來的,可能是從個人手中購買,就給這個人一點錢。對方沒有交過稅,自然也沒有發票。”

房地產業開發周期比較長,前期拿地或者開發的費用是否可以抵扣,也是房地產業“營改增”面臨的主要問題。尤其是土地沒有營業稅和增值稅,如何進行進項抵扣?此外,下游行業如果可以抵扣掉房地產業開出的增值稅,增值稅大幅下降,財政能否承受也需要考慮。

胡根榮對《財經》記者解釋稱,對已經進行開發的房地產商,“營改增”之后有沒有過渡政策是企業最為關心的問題之一。“而且假如有過渡政策,是從哪一天開始算呢?是從拿地這一天,還是拿到施工許可這一天,還是其他時間點呢?”

土地是政府招標拍賣的,沒有營業稅也沒有增值稅,這部分倘若不能抵扣,會讓土地成本占總成本比例頗高的房地產開發商壓力驟增。

“很多建筑公司和房地產開發商都擔心稅負要上升。本來是5%的營業稅,現在要交11%的增值稅。而最大的土地成本可否有進項抵扣尚不明確,或者是各種費用難以拿到進項抵扣,所以他們說壓力很大。”胡根榮坦言。

不僅如此,房地產業“營改增”不僅對房地產業本身產生影響,也可能導致下游企業得以抵扣不動產的增值稅后,財政收入壓力增大。

建筑業和房地產業營改增后,購置和租賃不動產的企業如果同時可以抵扣不動產的增值稅,那就意味著增值稅全面轉型為消費型增值稅。“但不動產投資納入抵扣范圍會導致增值稅稅基較大幅度的縮減,在稅率不變的情況下,可能導致財政減收的壓力較大。”張斌坦言。因此他建議,可以考慮對興建和購置不動產的進項稅額分十年抵扣,這樣既可以鼓勵投資,對財政的短期沖擊也相對較小。

金融業“營改增”之所以遲遲難以推進,在張斌看來,問題首先在于金融業征收營業稅的一個理論問題。增值稅是對消費的征稅,傳統觀點認為,資產的配置不屬于消費,所以對資產配置業務應該免征增值稅,但對于保管箱服務、財務咨詢等服務收費則應征收增值稅。但實際上,如何在金融業活動中區分兩類交易并進行準確核算存在著許多技術上的困難。

在中國,由于金融行業的特殊性,金融業營業稅占比較高,還不太可能全部采取免稅的政策。據記者了解,2014年金融保險業營業稅收入為3828.77億元,占營業稅收入的比重為21.53%。

“因此從財政的角度看,金融業‘營改增’的前提是要保持金融業稅負的基本穩定。”張斌坦言。因此,怎么把金融業幾千億元的營業稅平移為增值稅,是金融業“營改增”方案需要重點考慮的問題。

但國家稅務總局原副局長許善達認為,國務院已經明確了減稅的方向,財政部三年前就宣布“營改增”將減稅九千億,至于具體的技術和方法則不用過于擔心,財政部和稅務總局相關工作人員合理設計之后,這些問題都會妥善解決。

財政失衡

除了各行業各自的特殊性之外,“營改增”擴圍受阻還面臨著更加深層的原因,即在現行分稅制格局之下,中央地方財政失衡加劇。如果不同時調整分稅制,地方政府很難承受“營改增”帶來的減稅壓力,中央地方財政格局將會被打破。

以上海為例,許善達透露,根據上海2012年試點數據,進入營改增試點的營業稅大約300億元。一年試點下來,300億元營業稅改為180億元增值稅,上海市收入減少120億元。同時“營改增”以后增加了原增值稅納稅人的進項抵扣,這部分增值稅減少120億元。減稅總規模大約240億元。其中大約四分之三是上海市地方收入,大約四分之一是中央收入。

而且目前的試點方案是,“營改增”的增值稅100%歸地方所有,原增值稅仍按75∶25的比例在中央地方間分成。但許善達認為,兩種分成制度不可能長期維持。“或遲或早,必然把現行100%歸屬地方的增值稅也實行分成,而且要和原增值稅實行統一的分成比例。”許善達說。而這將使得中央地方財政失衡進一步加劇。

據悉,李克強總理在“營改增”五步曲中確實也提到了將“完善增值稅中央和地方分配體制”。

營業稅屬于地方稅,2012年,全國營業稅收入15751億元,占全部地方稅收收入的50.23%,是地方稅收的主要來源。而增值稅屬于共享稅,按75∶25的比例在中央和地方之間共享。

此前有專家測算,如果營業稅全部實行“營改增”,并調整和原增值稅分成比例一致,地方財政將要減收11813億元。

如果地方財政收入銳減,中央地方財政失衡,則會打破新一輪財稅改革定下的指導原則。許善達對《財經》記者介紹稱,國家的每一次財稅改革都有對應的目標和指導原則,而原則是改革的邊界條件,改革方案的設計不能超越這些邊界條件。

十八屆三中全會確定了兩項指導原則,即穩定宏觀稅負和保持中央和地方收入格局大體穩定。

許善達認為,倘若不調整現行分稅制度,“營改增”繼續擴展到剩下的四個行業,并且統一分成比例,將會導致地方政府財政收入劇減,中央和地方基本各占50%的收入格局將被打破,不符合中央的指導原則。因此,需要設計分稅制調整的方案與“營改增”進一步擴圍同時進行。

許善達建議,把消費稅劃到零售環節,劃轉給地方。他表示,如果把消費稅劃到零售環節,以其作為地方稅的主體稅種,就可以解決以上問題。消費稅大概有8000億至9000億元,不到1萬億元,還有本來就是零售環節的車輛購置稅,合并之后大概有1萬多億元,正好和“營改增”導致的地方收入減少部分對沖。

中央政治局已經明確,明年將減輕企業稅負,而“營改增”是全面減輕企業稅負的措施。因此,“十二五”期間未能完成的“營改增”,明年仍將持續。其復雜性不僅牽涉到各個行業,還與財稅改革的其他內容,尤其是中央和地方的財稅關系密切相關。改革牽一發而動全身。故此明年的“營改增”料將全盤考慮,謹慎行動。

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